“40 años de democracia. El desarrollo como promesa y condición”
Mesa de cierre de las IX Jornadas de Historia de la
Industria, los Servicios y el Desarrollo
(Faculta de Ciencias
Económicas, Universidad de Buenos Aires, 11 de agosto de 2023)
Participantes
Martín Fiszbein[1]
Matías
Kulfas[2]
Mario Cimoli[3]
Martín Fiszbein
Muchas gracias por la invitación. Recuerdo cuando vine
a las Primeras Jornadas de la Historia de la Industria, los Servicios y el
Desarrollo, hace ya bastante tiempo, así que es un gusto, un honor participar
ahora que ya son una institución consolidada, madura, pero no por eso menos
dinámica.
Cuarenta años de democracia en Argentina
representan una ocasión para celebrar. Una ocasión para recordar las
aberraciones de las dictaduras militares en nuestro país, los daños
irreparables que infligieron. También para ponderar cómo la sociedad y las
instituciones de la Argentina sostuvieron a la salida de la última dictadura un
firme compromiso democrático, grabado profundamente bajo la expresión del Nunca
Más.
Esta
instancia de cuatro décadas de democracia también invita a reflexionar bajo el título de esta
mesa: “40 años
de democracia. El desarrollo como promesa y condición”. Aquí se condensan dos cuestiones centrales: el
desarrollo (tanto en términos de crecimiento económico como más ampliamente en
términos de desarrollo humano) y la democracia (como forma de representación y
sistema político), y se conectan esta dos cuestiones en ambas direcciones.
Primero, ¿qué implica la democracia para el desarrollo? Segundo, ¿qué implica
el desarrollo para la democracia? Creo yo que esto involucra algunas cuestiones
sutiles, complejas y fundamentales. Entonces, vamos por partes.
El
desarrollo como promesa de la democracia. Esto denota que el desarrollo podría
ser una consecuencia de la forma de representación democrática, que la
democracia tendría la capacidad de influir positivamente sobre el desarrollo. Y
este es el tema de la dimensión en la que voy a centrar la mayor parte de mi
presentación, pero quisiera primero dar una visión sobre lo que implica que
haya efectos yendo en ambas direcciones. De
un lado tenemos el desarrollo como promesa de la democracia, la idea de que el
desarrollo económico podría ser un resultado, pero la palabra promesa es
peculiar en la naturaleza de este supuesto efecto, connota que se trata no sólo
de una posibilidad, sino de un anhelo y de un compromiso, algo que la
democracia promete, lo cual sugiere que, si eso no se da, tenemos una promesa
incumplida, que hay algo que se prometió y no se está dando, y puede conducir a
situaciones problemáticas. Esto me lleva a la otra parte, siempre con la
democracia y el desarrollo como puntas de una posible relación causal.
El título también sugiere que el
desarrollo económico podría ser condición para la democracia. En este sentido
hay una referencia, nobleza obligada, a la teoría de la modernización
democrática. Una idea, una tesis clásica, que sostiene que la democracia
resultaría una parte del proceso de desarrollo económico, social, político, que
atraviesa ciertas etapas. Y de forma mecánica, en esta visión de etapas, se
llegaría a la democracia como resultado. Esta visión mecanicista, simplificada,
reduccionista, ha sido muy influyente pero también ha recibido muchas críticas
por muy buenos motivos y creo que el consenso en teoría política y social, en
ciencias sociales, es que no hay ninguna necesidad. A diferencia de lo que
sugiere esta tesis, en la cual la democracia sería resultado mecánico, es decir
que el desarrollo económico sería condición necesaria y suficiente para que las
sociedades lleguen a sistemas democráticos, en realidad no es ni condición
necesaria ni suficiente. Entonces esta visión me parece que está obsoleta, pero
hay otros sentidos en los cuales el desarrollo económico podría ser condición
necesaria de la democracia o tal vez de la continuidad del funcionamiento
democrático.
Y acá hay otra referencia clásica de
la ciencia política, que es un libro de los sesenta de Almond
y Verba que se enfoca en el concepto central de “cultura cívica”, es decir, en
el sentido amplio: las normas sociales de cooperación, de confianza, al
interior de la sociedad civil y entre la sociedad civil y el Estado.[4]
Y lo que eso sugiere también, en función de un trabajo reciente que hicimos con
Daron Acemoglu, Nicolás Ajzenman,
Carlos Molina y Cevat Giray
Aksoy, es que ese desarrollo de la cultura cívica es
fundamental para la continuidad de la democracia.[5]
En cualquier sociedad democrática, o no, el devenir de la historia presenta eventos
a veces negativos que desafían a la sociedad política a dar respuesta, y para
poder hacerlo sin que el sistema político entre en turbulencia, la cultura
cívica, las relaciones de confianza y cooperación dentro de la sociedad civil y
la legitimidad del Estado, es decir, la cooperación de la sociedad civil con no
sólo el gobierno sino con el Estado, resulta fundamental.
Lo que encontramos nosotros en
nuestro trabajo empírico es que la cultura cívica y el apoyo a la democracia se
fortalecen bajo el sistema democrático, es decir, las generaciones que crecen
en sistemas democráticos tienden a exhibir mayor apoyo a la democracia que,
como decía antes, en coyunturas desafiantes frente shocks macroeconómicos
negativos (frente a amenazas externas, etcétera), resulta fundamental para la
continuidad de la democracia. Pero también encontramos que esa cultura cívica y
ese apoyo a la democracia por parte de la sociedad civil sólo suceden cuando la
democracia es exitosa en términos de su crecimiento económico, en términos de
la provisión de servicios públicos, o en términos de la paz en cuanto a
mantener niveles de desigualdad acotados. Cuando esas condiciones no se
satisfacen, es decir, la democracia no logra proporcionar un desempeño más o
menos razonable en estas dimensiones de bienestar social, tiende a observarse
que el apoyo a la democracia se debilita. Entonces esto creo que es importante,
y en particular en países como el nuestro, donde el desempeño económico de las
últimas décadas ha sido magro, donde la desigualdad sigue siendo muy alta y
donde la provisión de servicios públicos no ha logrado mantenerse con la
calidad y cantidad anhelada, entonces no es sorprendente que dentro del sistema
político aparezcan representaciones de extrema derecha antisistema.
Para resumir brevemente esta visión
general, lo que sugiere el título de esta mesa tiene apoyo en ciertas teorías y
evidencias: la democracia afecta al desarrollo de forma positiva y el
desarrollo afecta a la continuidad democrática de forma positiva. Lo cual sugiere
que puede haber una especie de círculo virtuoso donde un sistema democrático
funcional puede contribuir al proceso de desarrollo económico y donde el
desarrollo económico puede contribuir al fortalecimiento del sistema
democrático. Pero también sugiere la posibilidad de círculos negativos donde,
por ejemplo, la performance económica magra o la sucesión de shocks negativos
puede contribuir a un debilitamiento de la funcionalidad del sistema
democrático, que a su vez le hace más difícil al Estado promover el desarrollo
económico.
Esto en términos generales, déjenme
que pase a intentar elaborar cómo y por qué, un poco, en ciertas
circunstancias, el sistema democrático puede contribuir al desarrollo
económico. Acá hay una serie de ideas clásicas en la literatura de ciencia
política que se remontan a los primeros teóricos del Estado moderno donde
aparece ese Estado moderno, no monárquico, como resultado de un contrato
social, es decir, la sociedad civil le otorga la suma del poder político, el
monopolio de la fuerza a sus representantes, en tanto que sus representantes
mantengan la legitimidad, es decir, que le den algo a cambio. Ese algo está
asociado, en los primeros teóricos, con mantener la seguridad y ciertas
funciones muy básicas del Estado en la concepción liberal de los primeros
Estados modernos, pero a fines del siglo XIX y sobre todo en el siglo XX, con
las democracias modernas y el Estado de bienestar, en realidad ya abarca una
promesa de desarrollo. Es decir, el desarrollo económico es una parte inherente
de la definición de democracia y esto es algo que en Argentina está muy
presente, de hecho, en los comienzos de estas últimas cuatro décadas de
democracia el primer presidente de la democracia, en su discurso de asunción,
dice “con la democracia se come, se cura y se educa”, es decir, la democracia
tiene el potencial y asume la promesa de proporcionar bienestar económico y
social. Pero no es una idea específica de la reciente etapa democrática
argentina, sino que aparece incluso 120 años antes en el discurso de Gettysburg
cuando Abraham Lincoln dice que la democracia es el gobierno del pueblo hecho
por el pueblo y para el pueblo, o sea, para contribuir al bienestar del pueblo.
Y aparece también, en las ciencias
sociales, una escuela bastante influyente en décadas recientes, podríamos
llamarla la escuela institucionalista –en los trabajos de Douglass
North y otros–, que ubica a las instituciones proto-democráticas de Gran
Bretaña como la explicación del take-off,
el despegue de la economía británica hacia un sistema capitalista moderno de
crecimiento sostenido. También aparece más recientemente como una explicación
más genérica. No sólo sobre Inglaterra versus el resto del mundo en los
orígenes de la Revolución Industrial, sino como una explicación de la variación
en niveles de ingresos que vemos a nivel país hoy en día en la teoría de Acemoglu, Johnson y Robinson, que sostiene que estas
diferencias de ingresos se explican fundamentalmente por el establecimiento de
instituciones inclusivas versus extractivas. Esto, en realidad, es una idea
vieja que se remonta a autores más hacia el siglo XIX, a Caio
Prado Júnior y muchos otros, que básicamente contrastan las colonias de
asentamiento en todo el mundo colonizado por las potencias europeas con las
colonias de extracción, donde el asentamiento era mucho más limitado, donde en
vez de haber instituciones diseñadas a imagen y semejanza de las de los países
europeos, había instituciones diseñadas para extraer recursos y llevárselos. Y
supuestamente, a través de la persistencia institucional, esas diferencias
históricas conllevaron trayectorias de crecimiento diferenciales.
Una dimensión, tal vez de las más
importantes, de las instituciones inclusivas sería la configuración del sistema
democrático. ¿Por qué las instituciones inclusivas y, en particular, las
instituciones democráticas, tendrían efectos positivos que podrían, en esta
visión, explicar el despegue de Gran Bretaña y el despegue más tardío de otras
economías que lograron alcanzar niveles altos de ingresos? La idea general es
que esas instituciones inclusivas generan oportunidades e incentivos para la
inversión, la inversión en capital físico, educación, para la innovación. Esto
tiene un montón de detalles para agregar que por ahora voy a dejar pendientes,
ahora lo que podemos preguntarnos en este momento es: siendo una teoría, ¿hay
alguna evidencia que sostenga que esta visión institucionalista, donde las
instituciones inclusivas, por llamarlas así, y la democracia, en particular,
son conducentes para el desarrollo económico? Y la respuesta que da la
literatura empírica en años recientes es: sí. Obviamente es muy difícil
demostrar estadísticamente que una dimensión tal como las instituciones o la
democracia tienen efectos causales que determinan otra dimensión fundamental de
la sociedad como es el desarrollo económico. Muy difícil porque en ciencias
sociales y en la historia humana no hay laboratorio donde se pueda aislar el
efecto de una variable sobre otra. Sin embargo, hay una cantidad de técnicas (y
acá estoy viendo, en el público, a mi primer profesor de econometría, así que
vamos a ver qué opina) y métodos estadísticos que intentan recrear condiciones
similares a las del laboratorio, con –obviamente– un montón de limitaciones y
dificultades, para aislar el efecto de una variable sobre otra. Y utilizando
esas metodologías, un trabajo reciente de Acemoglu,
Robinson, Naidu y Restrepo publicado en 2019 sugiere que sí, que la democracia
genera crecimiento económico.[6]
No sólo ese trabajo, sino otros dos trabajos econométricos muy sofisticados,
someten esa evidencia a un conjunto de estrategias alternativas, de análisis de
sensibilidad, robustez, llegando a la misma conclusión. Hay diferencias en la
cantidad, en la magnitud de ese efecto, pero la evidencia que tenemos pareciera
indicar que la democracia tiene efectos positivos significativos sobre el
crecimiento económico.
Por supuesto, esto no quiere decir
que sea lo único que importa, no quiere decir que la democracia sea condición
necesaria ni suficiente para el desarrollo, solamente una regularidad empírica
con todas las consideraciones que puedan matizar esa conclusión. No es una ley
general, hay en las discusiones de políticas de este tema perspectivas
encontradas. Muchas veces se hace referencia al caso de China, un caso donde ha
habido un proceso de crecimiento muy acelerado, conducente a niveles de
ingresos mucho más altos, sin que haya por eso mediado el establecimiento de
instituciones democráticas. Pero de vuelta, esto es una regularidad empírica, no
quiere decir que la democracia sea lo único que importa, no quiere decir que es
condición suficiente, solamente quiere decir que es un efecto promedio de esta
variable sobre esta otra condicional en un conjunto de otras cosas que pueden
ser relevantes.
Ahora bien, ¿qué pasó entonces en
Argentina? Cuarenta años de democracia y cuatro décadas de relativo
estancamiento. ¿Quiere decir que la Argentina es un caso excepcional, donde esa
regularidad empírica no se verifica? Bueno, no necesariamente. En mi visión la
Argentina no necesariamente es una excepción, puede que haya otros factores que
hayan sido más importantes, que hayan hecho que, aun teniendo la democracia un
efecto positivo sobre el desarrollo, la performance económica haya sido de
relativo estancamiento. De hecho, la dictadura anterior a la democracia tuvo
una performance económica aún peor que la que podemos observar después, por lo
cual es perfectamente plausible que la democracia, si bien ha coincidido con
estancamiento, no sea su causa, sino que, en efecto, hiciera que las cosas
fueran mejores que en el contrafactual (que no podemos observar en el devenir
de la historia).
También puede ser que las condiciones
de la historia argentina, de la sociedad y la economía argentina, hayan más que
compensado cualquier efecto positivo de la democracia, como por ejemplo la
historia de conflicto distributivo estructural, la historia de la estructura
productiva –con una capacidad de crecimiento en el contexto de la economía de
las últimas décadas que presenta desafíos muy difíciles de enfrentar y resolver
de forma exitosa–, no hayan solamente contrapesado efectos que, conjeturo, son
positivos de la democracia, sino que incluso hayan aplacado esos efectos, es
decir, no otros factores que hayan entrado en esa misma ecuación, sino que
incluso hayan interactuado con los efectos positivos de la democracia. Esos
trabajos empíricos a los que hice referencia nos hablan del efecto promedio de
las instituciones democráticas sobre el desarrollo en ciertos factores. Pero es
posible que haya lo que econométricamente serían términos de interacción, que
haya una heterogeneidad en los efectos de la democracia que dependa de la
presencia de otros factores.
Y en ese sentido, cabe repasar los
mecanismos por los cuales, de acuerdo a la literatura, las instituciones
democráticas podrían tener efectos positivos sobre el desarrollo. ¿Cuáles son
esos mecanismos? En primer lugar, está esta idea clásica de las oportunidades y
los incentivos que aparece precisado en trabajos posteriores, por ejemplo de
North con Wallis y Weingast, que sostienen que la
clave de la democracia no necesariamente son las elecciones libres y justas por
sí mismas, sino su coincidencia con las libertades civiles y lo que ellos
llaman open access, las sociedades de libre
acceso a las oportunidades y a los incentivos, lo cual permite que se
desarrollen esas inversiones en capital físico y humano, esas innovaciones.
Porque las personas, las firmas, los gobiernos, los partidos políticos tienen
un horizonte de planeamiento en el que pueden contar con que esas inversiones,
esos esfuerzos, esos riesgos, van a rendir frutos que van a beneficiarlos a
ellos mismos primero, y a partir de hacerlo, van a terminar beneficiando a la
sociedad toda. El segundo mecanismo son los bienes públicos. La salud, la
educación, la infraestructura, que tienden a ser provistos con mayor calidad y
cantidad en sociedades democráticas. Y, finalmente, el otro mecanismo
enfatizado en la literatura más reciente son las normas de cooperación, la
confianza y la cooperación al interior de la sociedad civil y de la sociedad
civil hacia el Estado.[7]
Todos esos mecanismos a través de los
cuales la democracia podría tener efectos positivos sobre el desarrollo muy
plausiblemente se ven socavados en el contexto argentino, donde tenemos una
historia en la que el Estado surge como Estado moderno con problemas de
legitimidad, en tanto surge bajo control directo de una élite concentrada, de
un conjunto de élites con una franquicia democrática restringida donde las capas
medias y los sectores populares no tienen representación vital. Eso a lo largo
de las últimas décadas del siglo XIX, y sobre todo en la primera mitad del
siglo XX, atraviesa un conjunto de transformaciones, donde primero las capas
medias y luego las masas populares se incorporan al sistema democrático y
obtienen formas cabales de representación, pero ya en un contexto de
inestabilidad, entonces no tenemos en el primer siglo de democracia una
trayectoria de incorporación cabal de toda la sociedad a tener su
representación sin que entren en tensión las instituciones democráticas mismas
y sin que se interrumpa el propio orden democrático.
Tenemos también un conflicto
distributivo estructural, en parte es una fuente de tensiones en el sistema
político, y todos esos factores que hicieron que lleguemos a cuatro décadas
atrás con un alto grado de inestabilidad política y discontinuidad hacia el
orden democrático son factores que siguen presentes: una sociedad muy
heterogénea, con demandas contrapuestas, que ponen en tensión el sistema
político, que ponen en tensión la capacidad del Estado de generar legitimidad y
que sobre todo, en conjunción con una performance macroeconómica no
satisfactoria, terminan de poner en tensión las normas de cooperación al
interior de la sociedad civil.
Creo yo que esto aplaca la capacidad
de cada uno de estos mecanismos de operar con toda su potencia. En particular,
las limitaciones en la legitimidad del Estado frente a la sociedad civil en un
conjunto de demandas intensas y difíciles de conciliar entre sí generan
dificultades en la legitimidad del Estado y también llevan a una tensión
directa entre distintos actores con demandas contrapuestas, todo lo cual
termina impactando en la capacidad del Estado de desarrollar las intervenciones
que permitirían promover el desarrollo económico, sobre todo, la provisión de
bienes públicos. La magnitud de la intervención del Estado en la economía en
términos comparativos internacionales es alta, pero una proporción grande del
uso del presupuesto en la Argentina, del gasto público, tiene que ver con la
redistribución y la atención de necesidades del orden de la contención social.
La Argentina sigue teniendo un sistema de salud universal, lo cual en términos
de justicia social e inclusión es atípico y tiene efectos muy positivos,
permite cuidar el potencial productivo de la sociedad, que es fundamental para
la capacidad de crecimiento en el largo plazo, pero el mantenimiento de
demandas sociales insatisfechas, altas y muchas veces contrapuestas hacen muy
difícil el diseño de políticas públicas que sean políticamente sostenibles y
que estén diseñadas desde el punto de vista de promover el desarrollo. No sólo
con la provisión de bienes públicos como la educación y la salud, sino también
en términos de infraestructura y política industrial, que son tipos de
intervención estatal en la economía que tienen la capacidad de implementar el
potencial de crecimiento, pero que no necesariamente son las que tienen mayor
rédito en términos de atender esas demandas sociales que están presentes,
latentes y que resultan fundamentales para la continuidad de cualquier actor
que, en un momento determinado del tiempo, esté ejerciendo la representación
del gobierno.
Y esto también tiene que ver con el
concepto básico de oportunidades e incentivos. En definitiva esto también se
combina con el desempeño macroeconómico limitado, que hace que los actores de
la sociedad civil –a nivel individual, en sus decisiones de formación en
términos de educación, de inversiones productivas, de en dónde mantienen sus
activos– también reflejen el déficit de legitimidad del Estado y las
dificultades para generar un horizonte de largo plazo en el cual converjan las
demandas y los anhelos de bienestar de todos ellos.
Matías Kulfas
Quisiera comenzar agradeciendo a los organizadores por
la invitación y hacer un reconocimiento a Marcelo Rougier, a Mario Raccanello, a Luciana Gil y a todo el equipo por estas
nuevas jornadas de historia de la industria.
Cuarenta
años de democracia es el tema convocante de este panel de cierre. Tengo una
serie de reflexiones en perspectiva histórica asociadas al tema central de esta
jornada, en especial a las posibilidades que ofrece el sector industrial.
Yo estoy muy contento de celebrar 40
años de democracia. Tal vez para los más jóvenes de este auditorio sea un tema
que tengan naturalizado, pero quienes que tenemos algunos años más y vivimos,
en mi caso, el último tramo de la dictadura militar y tenemos la memoria de la
inestabilidad política, con todo lo negativo que ello implica desde el punto de
vista de la construcción de un país y del dolor que significó para muchas
personas, familias, militancias políticas, la verdad es que haber podido
construir una continuidad democrática ha sido muy importante para la Argentina.
Es uno de los pocos consensos que tiene Argentina: ha sostenido su sistema
democrático por cuarenta años. En este lapso de cuarenta años hemos vivido
algunas crisis importantes –por ejemplo, los levantamientos militares a fines
de la década del ochenta–, crisis económicas graves –por ejemplo la
hiperinflación de 1989 y la crisis financiera del 2001, ambas graves,
profundas, con serios problemas de funcionamiento económico y social– pero
nunca se dejó de votar y nunca se dejaron de respetar los parámetros generales
del funcionamiento democrático. Quien ganó las elecciones ejerció el poder y el
que perdió aceptó el resultado. Son cosas que a lo mejor parecen básicas, pero
insisto: con la inestabilidad que vivió Argentina entre 1930 y 1983, vale la
pena señalar este logro político. Dicho esto, y como bien señalaba con la cita
Martín, el padre de la restauración democrática, el expresidente Alfonsín,
establecía esta suerte de vinculación o hasta determinación, entre la mejora
del sistema político con la democracia y el desarrollo económico y social. Esta
relación es más compleja.
Sobre este punto voy a poner el foco.
Veníamos de una economía argentina con décadas de crecimiento ―no sin
limitaciones, dificultades y contradicciones―, de un proceso de
industrialización que había emergido en la década del treinta, que empezó a
profundizarse en los cuarenta y los cincuenta, que llega a una década del
sesenta que a los ojos de hoy genera cierta nostalgia, con una sociedad bastante
igualitaria con reducidos índices de pobreza, con todas las dificultades del
caso. Cuando uno analiza estos indicadores de pobreza, desigualdad, empiezan
los problemas metodológicos ―si es comparable con el mismo indicador de hoy lo
que ocurre hace cincuenta, sesenta, setenta años―, así que acepto, o por los
menos hago esa aclaración, pero efectivamente Argentina estaba creciendo en los
sesenta: el sector industrial era el eje articulador de la vida económica y
social, había bajo desempleo, bajos niveles de pobreza, y Argentina se
destacaba en el ámbito regional por sus reducidos índices de desigualdad.
Agrego algo más que no suele ser mencionado: Argentina parecía haber encontrado
alguna receta para salir de los ciclos de stop and go.
Recordemos que uno de los problemas que emergen a fines de la década del
cuarenta y en los cincuenta era la industrialización chocando con límites
objetivos por el sector externo, por las dificultades para acceder a divisas
para seguir industrializándose, por el acceso a la energía, etcétera. Entonces
empieza a caer en ciclos cortos de crecimiento, donde la propia dinámica del
ciclo económico ―esto lo explican muy bien en un paper
de fines de los sesenta Braun y Joy, “Un modelo de
estancamiento”― va generando ciclos de stop and go,
acumulando desequilibrios que van a desembocar en una crisis de balanza de
pagos, que va frenar el crecimiento.[8]
Sin embargo, insisto en que en esa década del sesenta parecía haberse
encontrado una receta de solución a esos problemas. Y aquí hay muchos trabajos
de los investigadores que han organizado estas jornadas que muestran incluso
algunas políticas buscando mejorar el perfil exportador industrial, diferentes
estrategias que hacen que ya en la década del setenta Argentina empiece a ser
un país industrial exportador, ya el 15% de las exportaciones provienen del
sector manufacturero. Pasamos de esa Argentina que, insisto, no era color de
rosa –había un montón de dificultades, contradicciones, un país que no
encontraba forma de internalizar esos desafíos en una vida democrática (por el
contrario, la principal fuerza política de Argentina, el peronismo, estaba
proscripta, y eso generaba una gran cantidad de problemas políticos y
sociales)― a la última dictadura militar que fue un verdadero parteaguas en la
historia económica contemporánea de la Argentina por varios motivos.
Pero el punto que quiero señalar es
que la restauración democrática tiene lugar en un contexto de cambio de ciclo,
tanto local como internacional, temas que se van a vincular y retroalimentar.
El ciclo local tiene que ver con la última dictadura, un parteaguas que implica
una serie de políticas que modifican sustancialmente el orden preestablecido.
Adolfo Canitrot escribió algunos artículos muy
ilustrativos al respecto, donde justamente hace referencia a la necesidad de
esa dictadura de atacar de lleno el foco de la conflictividad sociopolítica de
la Argentina: el modelo industrial, con un crecimiento del sector del trabajo,
promovía la conflictividad el cual se quería reprimir. Y la tesis de Canitrot era que, finalizada la terrible represión política
de la dictadura, serían las leyes del mercado las que operarían como factores
de disciplinamiento de esa conflictividad política y
social. Ahí viene el primer elemento de cambio. El origen de las reformas
pro-mercado en su versión extrema, el neoliberalismo, esa mirada casi religiosa
que consiste en postular que el mercado va a resolver por sí solo los problemas
económicos y sociales de un país. El Estado tiene que retirarse hacia la mínima
expresión y éste va a ser uno de los temas nodales, centrales, irresueltos de
la restauración democrática. La dificultad para encontrar el adecuado mix
entre Estado y mercado para administrar el desarrollo económico, lejos de los
extremos, ha sido un aspecto irresuelto de la restauración democrática. Un
extremo es, efectivamente, el neoliberalismo, pensar que el Estado se retira,
no tiene nada que decir. Lamento decir que no encontré ningún caso en la
historia de un país que se haya desarrollado, que haya dejado de ser un país de
ingresos medios o bajos para ser un país de ingresos altos y desarrollado, con
estrategias únicamente dirigidas por el mercado; en general las experiencias
indican una presencia o muy fuerte del Estado o una adecuada articulación entre
Estado y mercado. Este es uno de los primeros temas que me parece necesario
señalar.
Y a esto se suma el conocido péndulo
de Diamand, que fuera escrito hace cuarenta años, en
el año 1983, “El péndulo argentino… ¿hasta cuándo?”, donde Diamand
describe con tal precisión (que les quiero decir, para los que no lo leyeron,
léanlo, y van a encontrar una descripción muy actual, van a ver cosas que
tranquilamente podrían aplicarse a los sesenta, a los setenta, pero también a
contextos más recientes) esa idea de que Argentina se debate entre dos modelos,
un modelo liberal ortodoxo y un modelo nacional distribucionista.[9]
Lo que está mostrado es la alternancia entre dos modelos, uno que creo yo que
es inviable, el modelo del liberalismo económico, que es un modelo que
indefectiblemente se traduce en conflictividad social en un sociedad como la
Argentina que no es una sociedad sumisa, que no acepta pasivamente reducciones
en sus ingresos, o pérdida de derechos, y por otra lado las inconsistencias de
los modelos nacional-distribucionistas o los modelos
desarrollistas que han sido encarnados básicamente por el peronismo y otras
fuerzas políticas que han tenido, creo yo, una gran capacidad para generar
crecimiento y progreso social, pero que han chocado persistentemente con
problemas por el lado del sector externo o desbalances fiscales y monetarios
para poder sostener dichos logros.
En definitiva, creo que aquí está el
corazón del problema vinculado al cambio de ciclo interno, es decir, el fin de
una era industrial que, con todas las dificultades, le permitía a la Argentina
crecer sostenidamente por lo menos en la década del sesenta y hasta comienzos
de los setenta. Esto se verifica en que Argentina tenía una tasa de crecimiento
de largo plazo del producto en torno al 3% por ciento por año, que es una tasa
que se mantuvo hasta mediados de los setenta. Lo que tenemos a posteriori es una caída a la tercera
parte y esto explica en gran medida cómo se ensancha la brecha de ingresos
entre Argentina y los países más avanzados. Simplemente, y haciendo un
ejercicio poco grato, si Argentina hubiese seguido creciendo a esa tasa tendría
hoy el PBI por habitante de España o de Portugal. Pero también le pasaría algo
parecido a México, es decir, es un problema que tiene un carácter regional y
que tiene que ver con el cambio general de políticas en la región. Y con el
abrazo al neoliberalismo en muchos países o la alternancia entre el
neoliberalismo y las dificultades del otro modelo para darle consistencia.
Entonces, entro ahora en el segundo
aspecto, que tiene que ver con las condiciones internacionales. Yo dije que hay
un cambio de ciclo interno y un cambio de ciclo internacional. ¿Qué ocurre a
nivel internacional? Se produjo la emergencia de la nueva gran fábrica global
que es la fábrica china, la fábrica asiática, y esto justamente tiene lugar en
este período, entre la última dictadura y la restauración democrática. América
Latina era una región industrial emergente, en algunos casos con logros
significativos (hay muchos trabajos que hablan de Brasil como muy próximo a un
milagro al estilo asiático), pero la crisis de la deuda evita el milagro
brasileño; con México podemos decir cosas similares. Y lo que nos encontramos
en este período es, primero, el ascenso de las experiencias del este asiático,
sobre todo Corea del Sur, Taiwán y en menor medida Singapur y Hong Kong como
ciudades estado que, desde lugares pobres o periféricos, inician un proceso de
crecimiento industrial que no se detuvo hasta el día de hoy y que los convirtió
de países pobres o de ingresos medios-bajos en países ricos y desarrollados. Y
a esto obviamente se sumó el cambio de escenario en China y también el punto de
partida de la gran locomotora china. Lo que nos encontramos en esta etapa es un
rebalanceo global y la gran aparición de esta fábrica industrial asiática que
le hace perder relevancia a América Latina. Esto también ejerce una importante
influencia. Hay analistas que buscan determinaciones desde lo internacional a
lo local y otros que trabajan más folclóricamente sobre lo local. Desde mi
punto de vista es necesario buscar la articulación entre ambos fenómenos. Yo no
creo que el cambio internacional trajera una condena para la Argentina, del
tipo “Argentina ya no se puede industrializar”, probablemente no tendría el
mismo esquema, ni el mismo modelo que el que se había podido desplegar, pero
tenía todavía mucho para dar y creo que de hecho Brasil continuó hasta los
noventa y no tuvo el proceso que vio Argentina en los setenta; México continuó
con un proceso de crecimiento interesante hasta los ochenta. Ya en 1980, 1982,
1983, con la crisis de la deuda, hay un cambio general en la región.
Lo que viene, para repasar en este
sentido, es la dificultad para enhebrar ese nuevo modelo de desarrollo, para
encontrar ese mix adecuado.
En la década de los noventa prevalece
en Argentina una fe ciega en el mercado, hacia las reformas de mercado.
Argentina sale de la crisis hiperinflacionaria, vuelve a crecer y reestructura
su industria, es una reestructuración con desindustrialización. Algunos
sectores logran emerger como ganadores, algunos se reestructuraron, como fue el
caso de la industria automotriz, con un modelo que hasta el día de hoy tiene
aspectos positivos –una industria más integrada, que produce vehículos más
cercanos a la frontera tecnológica internacional– pero también con un menor
contenido local y con necesidad de justamente tener políticas de largo plazo
que es lo que más ha faltado precisamente en este período de políticas
pendulares.
Años después llegó la denominada
década kirchnerista, también con sus aspectos positivos y sus limitaciones.
Creo que fue una época de importante recuperación del sector industrial y esto
fue una muy buena noticia, ya que volvió a ser dinámico, creó empleos y nuevas
empresas, pero ese crecimiento se detuvo en 2011 y desde entonces estamos
penando, nuevamente, con ciclos cortos de crecimiento, alternados por
recesiones.
Argentina desde los años setenta es
uno de los países que más veces ha entrado en recesión en el mundo y le ha
faltado una visión industrial mínimamente consensuada. Lo vemos en los debates
actuales. Lamentablemente hay sectores que piensan que la industria no es
importante, que hay un montón de sectores en Argentina que sobran o que no son
competitivos y que no tienen razón de existencia. Peor aún en un contexto
mundial como el actual, donde se vuelve a valorizar la relevancia y la
centralidad del sector industrial. Los países desarrollados están implementando
nuevas familias de políticas industriales que no son las políticas industriales
del siglo pasado. Recogen buena parte de las nuevas tecnologías, del sector
4.0, la digitalización, la robotización, pero también plantean nuevos objetivos
estratégicos. Si ustedes revisan la nueva “Inflation Reduction Act”, planteada como un
programa antiinflacionario, verán que es en realidad un programa de política
industrial que plantea recuperar en Estados Unidos una gran cantidad de
industrias que el país perdió a manos de la gran fábrica global asiática.
Estados Unidos ha implementado un programa vinculado a chips, a
semiconductores, otros programas con muchos recursos públicos, de subsidios ―de
esa palabra que a veces pretende ser impugnada―, de transferencias al sector
privado para promover inversiones en los nuevos sectores dinámicos. Algo
parecido ocurre en Europa, y en Asia, donde hace décadas que hay políticas muy
activas en la materia. Y aquí en la región estamos todavía discutiendo estas
cuestiones, después de un par de décadas donde se instaló gradualmente, de la mano
de estas miradas pro-mercado, neoliberales, que la mejor política industrial es
no tener ninguna política industrial. Creo que estos son temas que están hoy
planteados en la discusión pública, todavía con dificultades para enhebrar
estos consensos generales. Sobre eso quisiera referirme para ir cerrando mi
exposición.
Estoy convencido de que Argentina
necesita desarrollar una estrategia industrial de mediano y largo alcance y
que, además, tiene condiciones particularmente favorables para hacerlo en este
momento histórico. Las ha tenido también en el pasado reciente, pero creo que
hoy este escenario de este mundo post-pandemia, de este mundo de tensiones
geopolíticas entre Estados Unidos y China, abre un escenario de oportunidad que
también incluye la integración regional como elemento central, estableciendo
alianzas con Brasil y con Chile.
Es necesario pensar hoy al sector
industrial como un eje articulador central del desarrollo económico, de la
generación de bienestar, un tema que muchas veces ha sido opacado. La industria
tiene una gran capacidad para generar empleos de calidad, ofrecer ingresos superiores al promedio de la
economía, así como la posibilidad de desarrollar actividades en diferentes
regiones del país, con una mejor distribución territorial y mayores
encadenamientos tecnológicos.
Quisiera señalar por lo menos cuatro
ejes de lo que se viene como sendero de oportunidad para el desarrollo
industrial del país.
El primero tiene que ver con las
nuevas industrias a nivel mundial, y en esto incluyo la electromovilidad, es
decir, la transición de los vehículos a combustión que son contaminantes y que
deben ser reemplazados por vehículos. Lo ecológico no solamente como un fin en
sí mismo, sino como un vector para el desarrollo productivo industrial de
Argentina y otros países, incluyendo otras industrias verdes. En esta línea
también podemos considerar a la bio y nanotecnología, el cannabis para uso
medicinal como una nueva industria que también está emergiendo a nivel mundial
y Argentina tiene oportunidades. Y lo vinculado a nuevas energías. Todos temas
a los que, siendo Ministro, busqué darles un fuerte impulso, y de hecho sigo
con la ilusión de que el Congreso pueda tratar la ley de electromovilidad, que
me parece central para que Argentina tenga una estrategia a largo plazo para
ser una fábrica sudamericana de vehículos eléctricos.[10]
Argentina tiene las tecnologías, tiene la historia automotriz y tiene los
recursos naturales, el litio, el hidrógeno verde, entre otros. Tenemos aquí una
gran fábrica de estas nuevas energías, solo hay que generar el marco adecuado y
movilizar inversiones y capacidades tecnológicas.
El segundo gran eje tiene que ver con
las industrias asociadas a recursos naturales. Uno de los elementos centrales
con los que Argentina puede comenzar a estabilizar su macroeconomía y abrir un
sendero mucho más constructivo desde ese punto de vista es con un salto
productivo exportador. Y están dadas las condiciones para hacerlo, porque el
mundo está demandando más energías, de las convencionales y no convencionales,
y ahí tenemos tanto reservas de Vaca Muerta como las nuevas energías
renovables. También porque el mundo demanda minería de litio, de cobre y
Argentina tiene en estos dos sectores una gran oportunidad. Y a esto le
agregamos también otros sectores de recursos naturales, obviamente la
agroindustria. Es una oportunidad de oro para que Argentina desarrolle en
paralelo a esos sectores de recursos naturales las industrias de equipamiento,
de equipos de fractura, de extracción, servicios de ingeniería, software,
maquinaria agrícola, etcétera. Hay una oportunidad de oro para este desarrollo
industrial.
El tercer punto tiene que ver con la
digitalización, la industria 4.0 y, básicamente, darle al escenario global de
la productividad industrial un salto de calidad que necesita. Hay una brecha
enorme ―seguramente Mario Cimoli hablará mucho sobre
esto―, en la productividad de las PyMEs en Argentina
y la región respecto a Europa o Estados Unidos. Creo que la digitalización es
una llave para reducir estas brechas.
Y el cuarto y último punto, entre
otros, es modernizar sectores tradicionales. Argentina tiene la posibilidad de
salir de la polarización y encontrar un adecuado mix entre Estado y mercado, de
generar políticas de largo alcance para desarrollar sectores tradicionales. Nos
cansamos de escuchar cotidianamente que en Argentina la ropa es cara, que la
calidad es inadecuada. Entonces algunos sectores políticos proponen remover
cualquier medida de protección a la industria local promoviendo la importación.
Estas políticas anti industriales suelen terminar con una crisis de la deuda
que obliga a administrar divisas, con lo cual la economía se cierra y entonces
la protección termina siendo excesiva y derivando en mercados que operan con
cierta ineficiencias. Esto se resuelve con políticas industriales coherentes,
sostenidas y de largo alcance. Argentina tiene buena materia prima con el
algodón que se produce en el norte, tiene buenas fábricas de insumos textiles
que poseen tecnología de punta. Se necesita desarrollar mejor la cadena de la
confección y la comercialización. Me parece que son temas que con buena
política de largo alcance pueden servir para tener una industria competitiva,
con buenos precios y calidad, no para toda la ropa pero sí para una parte
importante de lo que se pueda producir en el país. Pero sin buscar puntos de
encuentro que permitan articular una política industrial coherente, con metas y
objetivos claros y mensurables, seguiremos transitando el péndulo entre crisis
de la deuda y protección excesiva.
En definitiva, para cerrar, y
nuevamente agradeciendo la invitación, quisiera mencionar que esta oportunidad
de discutir 40 años de democracia me lleva a reconocer y valorizar este logro.
Pero también a manifestar que es necesario acompañar ese avance de la
democracia con desarrollo económico y social. Está claro que con el desarrollo
industrial no alcanza, pero sin el desarrollo industrial es imposible.
Mario Cimoli
Gracias, es un gusto estar, es difícil agregar mucho a
lo que dijeron Martín y Matías. Mi idea es abrir un debate sobre las políticas
para desarrollo y el progresismo.[11]
Es obvio que festejar los 40 años de la
democracia es un punto importante. Es también muy fuerte ver cómo el punto de
vista progresista se impone como la narrativa dominante. Pero, por otra parte,
hay que aceptar que a la visión progresista del desarrollo le falta
consistencia analítica y realismo. Principalmente, por exaltar las políticas de
redistribución de ingresos/riqueza e incentivos a la demanda sin poner sobre la mesa la necesidad
de promover la reindustrialización como condición necesaria e ineludible.
En mi opinión, en los últimos años,
en Argentina y América Latina –con algunas experiencias o paréntesis como fue
la de Matías y otros casos- el tema del desarrollo industrial fue un tema
dejado en segundo nivel. Y más bien, gran parte de los gobiernos progresistas
en América Latina construían sus políticas con la narrativa “distribuyamos más,
generemos más igualdad desde la distribución y seamos keynesianos, todos
keynesianos”. De hecho, no había persona con la que uno hablara y no fuera
keynesiano, uno pasaba por la calle y todos eran keynesianos, hasta en los
partidos de fútbol los hinchas eran keynesianos…
La pregunta es, ¿cómo se vivió la
democracia este último período sin haber puesto el acento que había que ponerle
a la inversión, al desarrollo industrial y a la productividad? Y a eso voy.
Incluso me gustaría retomar lo que
dijo Martín al inicio sobre la importancia de la democracia. Sí, es verdad,
como él lo hizo notar, gran parte de las economías que hicieron catching-up, desde Corea, China, e incluso
muchas veces las economías que hicieron catching- up en
Europa después de la Revolución Industrial y entre la Primera y la Segunda
Guerra Mundial fueron economías que pusieron en discusión las democracias y los
derechos.
Hicieron catching-up muchos países con gobiernos autocráticos, no quiero decir que
es todo así, pero ese debate está. Desde mi punto de vista, es posible conjugar
desarrollo económico y democracia. Es una necesidad. El desarrollo industrial
es el pilar para dar un salto de calidad de la democracia y no festejar los 40
años sólo mirando el pasado.
Creo que es un festejo importante,
pero si no se da un salto de calidad hacia una política de Estado que asuma la
necesidad de incrementar las inversiones y desarrollar la industria, no se van
a poder alcanzar los objetivos que el progresismo se propone. Y atención: el
tema de las clases medias es el termómetro que lo demuestra claramente.
¿Y por qué esto es importante hacia el futuro?
Se dijo precedentemente que el contexto histórico que viene es dedicado a la
reindustrialización, la transformación productiva y las nuevas políticas
industriales. Eso se ve en las economías del Norte Global, por ejemplo, en
Estados Unidos, que vuelven a enfatizar la necesidad de hacer política
industrial.
En nuestra región, durante muchos años,
se evidenció un ataque contra todos los que utilizaban la palabra “política
industrial”. La ponían como una mala palabra o algo que no tenía que ser. Hoy
el tema es de actualidad y va a ser dominante en el futuro.
Incluso, hoy, muchos economistas “muy
bien formados” en el Norte Global “autorizan”
a América Latina a tener una política industrial (vean los recientes trabajos
de Hausmann y Rodrik).[12]
Entonces, ¿cómo hace uno para hacer
el salto de la calidad? Está bien festejar los 40 años ya cumplidos, pero ¿cómo
se hace para que esta democracia se consolide con un sistema económico que
permita el desarrollo, distribuir mejor, reducir la pobreza y mejorar otras
variables que tienen que ver con el bienestar de la población? Que permita incluso el progreso y la
consolidación― ¿y por qué no decirlo? ¿es una mala palabra? ― de una clase
media que pueda lograr las ambiciones que tienen los pueblos de América Latina.
Y ahí va el punto. No hay un debate
político serio dentro del progresismo, no hay tampoco un debate político entre
el progresismo y la parte más conservadora de la sociedad sobre la necesidad de
tener política industrial. Yo los invito a leerse los últimos debates de los
procesos electorales en la región y se van a dar cuenta de que este debate no está,
no pasó…mientras que en la gran parte del mundo esto está pasando.
Ese debate se da después de tres
crisis que fueron muy fuertes (la crisis financiera, la crisis de la pandemia y
la crisis de la guerra), acumulativas, que afectaron el mundo y que tuvieron
una respuesta clara por parte de los países del Norte Global. Los países respondieron con política
industrial, lo acaba de decir Matías: con el Inflation
Act de Estados Unidos ―lo veremos ahora en un
minuto―, y el Green Deal de Europa, entre los dos suman 1.4 billones,
una cifra que es mucho más que el producto de toda la región. Imaginemos lo que
va a poder llegar a ser la transformación productiva de las economías
avanzadas. Este es el debate más importante.
En este nuevo contexto se canceló el
debate económico de los últimos cincuenta años. En la actualidad se pone en
discusión el rol del comercio y la función del mismo como vehículo para el
desarrollo. El Norte Global tiene una propuesta del “comercio a la carta”,
se elige si se prefiere el friend-shoring, el no-shoring, lo que quieran, pero cada uno elige su
política comercial y no hay una construcción analítica.
Los invito a todos a recordar cuando
se decía que el comercio internacional y la apertura de la economía permitiría
aprovechar los costos comparados y facilitar el desarrollo, ése era el camino
seguro. A pesar de la evidencia, en América Latina y Argentina muchos han
argumentado y hoy siguen argumentando: “¡dejemos al mercado que por sí solo lo
va a lograr!”
Muchos serán jóvenes, pero yo los
invito a leerse el debate entre Balassa y Amsden sobre el desarrollo de Corea. Cuando Balassa decía que la economía se había abierto y Alice Amsden decía: “no, fue la política industrial de Corea que
permitió su desarrollo industrial”.[13]
Alice Amsden lo demostró muy bien con el caso de
Corea y muchos otros economistas para otras economías, que también lograron el catching-up. Son países que perseveraron en
una política industrial muy agresiva y lograron la construcción y difusión de capabilities tecnológicas: empresariales,
sectoriales e institucionales.
Todo ese debate hoy se niega y cada
uno decide la política comercial que quiere hacer. Y emergen modelos
nuevos. Mientras estaban hablando ustedes, acaba de llegar la noticia de que el
gobierno italiano, que todos considerarán “terriblemente promercado” y de
centroderecha, acaba de introducir un decreto-ley con el que las empresas que
deciden de deslocalizar la capacidad productiva en otros países van a tener que
devolver al Estado todos los subsidios que le han otorgado.[14]
¿Se imaginan? Es una ley hecha por un gobierno de centroderecha que promueve
que las empresas tienen que permanecer en el país, tienen que aportar a la
estructura productiva y tienen que seguir produciendo con alta productividad.
¿Se imaginan cómo cambia el modelo? Antes se postulaba que había que abrir la
economía y dejar al mercado; y hoy: seamos resiliente en la industria y que el
comercio se piense en función de nuestro interés nacional.
Y lo mismo está pasando hoy con la
política de promoción de exportaciones de Estados Unidos con China. El
fundamento de las políticas no es más el análisis teórico que tuvimos en el
último medio siglo, hoy se presenta en otros términos. Lo que más me preocupa
es que a nivel regional se mantiene el viejo debate, no lo que se está
haciendo, ni lo que viene.
Entonces, todos hablan de
reindustrialización, Europa habla de “reindustrialización y transformación
productiva” y Estados Unidos habla de “reindustrialización y cambio
productivo”. Uno tiene el Green Deal y el otro el Inflation
Act, los dos hacen los mismo y los dos justifican
sus políticas argumentando: “en un contexto democrático, para sostener el
acceso y las oportunidades de nuestra población vamos a cambiar nuestra
estructura productiva”, ¿y para qué?, “para que esto permita mejorar y
consolidar la clase media que tenemos” y permita en algún modo ―más en el
europeo que en el americano― sostener un sistema de welfare.
O sea, el modelo está cambiando. Y yo
me hago la siguiente pregunta, en un contexto donde se festeja la democracia:
¿cuál es el debate hacia el futuro? ¿Por qué no me puedo quedar contento solo
con los 40 años? Es importante, se logró, pero en este nuevo contexto, ¿qué hay
que hacer y prever para el futuro? Ese debate no está. Y ése es el tema.
Y en ese debate yo quiero decir que
la industria es el pilar y el asset
fundamental para lograr desarrollo con democracia. El Norte Global se está
reindustrializando, está hablando de reindustrialización. Como todo el Norte
Global hace política industrial, todos los economistas de “vanguardia” se
dieron cuenta y ahora dicen “hay que hacerla también” y todos dicen que
“sí”.
Entonces todos se dan cuenta de que
el mundo cambió y el debate sobre la democracia en el largo plazo no puede
dejar de lado la política industrial. En América Latina y Argentina con más
razón es determinante emprender este camino. Tenemos una situación mucho más
compleja, más difícil, en un contexto de stop and go,
con una clase media siempre más pobre, más vulnerable. Lo dijo también Matías,
una situación estructural difícil, cada vez más radicalizada y que no cambia en
el tiempo.
Ahora, imagínense, en el mundo que
viene, los demás van a cambiar la estructura, se van a ir al Green, se
van a la digital economy, se van
a ir a nuevos sectores, y nosotros seguimos festejando lo que hicimos sin
comprender los cambios radicales que se aproximan.
En ese contexto, si seguimos así, se
va a ver un proceso de profunda desindustrialización latinoamericana,
particularmente en el cono sur. Eso va a implicar, en mi opinión, que
claramente la restricción externa va a ser mucho más fuerte y dura de la que
tuvimos hasta ahora. ¿Por qué? Porque se van a generar nuevos productos y una
nueva demanda. Y cuando nuestras sociedades alcancen un nivel medio de
desarrollo, con mayor ingreso, van a demandar esos productos que se desarrollan
y producen en el Norte; sean los que ustedes quieran: no virtual, virtual, green, eléctrico, servicios, pero producidos en las
economías que hoy hacen una política industrial agresiva.
Dado el problema de la condición
estructural de la región, y si vamos a seguir “viviendo” en este mundo, no podremos
cerrar completamente la economía y tampoco proponer ser autárquicos. La demanda
de nuestra población lo demuestra claramente.
La región se encuentra en una
situación de parálisis, que yo llamo estado de histéresis. Una situación
de histéresis negativa, estamos estancados en una situación de baja inversión,
baja productividad, poca diversificación e incapaces de trasladar el cambio
estructural al crecimiento.
Ahora yo me pregunto: ¿una economía
con baja inversión, baja productividad, poca diversificación y poca generación
de trabajo de alta calidad, puede ser una economía que da acceso a la
generación de una clase media, a un sistema de welfare
y a un modelo democrático que permita la participación social de todos los
ciudadanos a las decisiones o no?
Las economías que llegaron a
construir un sistema de welfare desarrollaron
simultáneamente un sistema industrial y hoy se están reindustrializando. La
reducción de la pobreza y la desigualdad se construyó con años de inversión,
acumulación, crecimiento, productividad y diversificación productiva. Y punto.
Las preguntas que me hago: ¿en estos
40 años logramos hacer eso establemente? ¿Sí o no? ¿América Latina, en estos
años ―porque todos están en situaciones complejas, no voy a hacer la lista de
cada uno de los países―, logró mantener una acumulación de largo plazo, con
elevada inversión y diversificación? ¿Sí o no?
Y si eso no se logra en los próximos
20 años, ¿vamos a tener inestabilidad en el modelo social y político? Ésta es
una pregunta que nos tenemos que hacer y ése es el debate que hay que concebir
hacia el futuro. Esto es lo que me
preocupa de la propuesta del progresismo. En este contexto, ¿alcanza con ser “super keynesiano” y “super igualitario” como Superman?
Todos se proclaman keynesianos, todos
quieren expandir la demanda y todos quieren distribuir. Ahora, ¿puedo expandir
la demanda y distribuir sin tener un salto en la acumulación de capital, la
inversión, la productividad, la generación de empleo y una persistente
diversificación productiva? Mi respuesta es: no, no, no (¡por si tienen
dudas!).
¿Y por qué no? Cuando una persona se
cree que es progresista piensa que no tiene constraints,
no tiene trade-offs, o sea, no tiene límites,
puede hacer lo que quiera indefinidamente porque está en lo correcto. No, no
funciona así, muchos (¡no todos!) economistas heterodoxos conocen el debate
sobre la teoría evolutiva, los modelos de complejidad y el estructuralismo
latinoamericano.
Se sabe que una política keynesiana
que activa la economía es necesaria, pero sin cambio estructural no va a
funcionar en el largo plazo. Se topará con la restricción externa y, aunque no
se quiera reconocer, impactar sobre los precios. Al final, llevará a una mayor
inestabilidad económica y social.[15]
Es notorio que hay un tema de time
consistency, porque lo keynesiano se puede hacer
más rápido y fácil, pero lo estructural va a necesitar mucho más tiempo y es
incierto. La political economy del cambio estructural es siempre lo más difícil para
implementar políticas industriales y tecnológicas. Por otra parte, porque el
proceso de aprendizaje y la acumulación de capabilities
(empresas, sectores e instituciones) requiere de mucho más tiempo y la
coordinación de la micro sectorial e institucional no es un proceso
determinístico.
Si estas dos partes…lo keynesiano y
la complejidad de lo estructural no se plasman en una política económica común
para sustentar la democracia no se podrá sostener el resultado que el
progresismo espera. No vivimos en un modelo que basta que se expanda la demanda
y se distribuya para que todo sea posible. Me parece que es un tema importante
para debatir desde el punto de vista del progresismo para consolidar la
democracia. Las políticas del Norte Global van en esa dirección. Están
preocupados por no bajar el nivel de actividad, pero al mismo tiempo están
profundizando las políticas destinadas a reindustrializar la economía con un
fuerte cambio en la estructura productiva.
A mí me llama la atención cómo en los
últimos años uno tenía que producir just in
time y hoy tiene que producir just in
case; que las cadenas de valor tenían que ser largas y hoy tienen que ser
supercortas; que el que promovía el off shoring hoy
hace el friend-shoring. Los países avanzados buscan
cómo ser más resilientes en sus industrias y tecnologías y así aplican
políticas industriales muy potentes. En ese mundo, lo político, la construcción
de lo democrático y el desarrollo industrial tecnológico se piensa como un
único proceso. Mientras el Norte Global está empujando ese tipo de políticas,
el Sur Global sigue con problemas estructurales, una situación que seguramente
aumentará las brechas y las asimetrías.
Entonces, el tema de la
reindustrialización global es importante. ¿Cómo lo enfrenta América Latina? Con
bajo crecimiento. ¿Y cómo lo va a presentar en los próximos años? Con bajo
crecimiento. Y en esto lo que más me preocupa es que la desindustrialización
sigue dándose como una condición estructural a nivel regional. Entonces la región
se encuentra en una condición realmente muy complicada. ¡Y si somos
progresistas, tenemos que reconocer Argentina está en los primeros lugares de
la tabla de posiciones!
Yo sólo quiero mostrar una figura
donde se puede ver la productividad laboral y el ingreso. La pendiente en cada
punto es la inversa del empleo. La región en este mudo va en dirección
obstinadamente contraria: no aumenta la productividad y las brechas son
establemente crecientes.
Recorrido e histéresis en América Latina, 1950-2022
Les muestro tres países. Miren el
modelo de China, cómo crecen simultáneamente productividad y empleo. Miren el
modelo de Estados Unidos, crece mucha más productividad que empleo. Y miren el
de América Latina, cómo está estancada.
Dinámicas de inercias de aprendizaje:
transición/histéresis vs. inercia virtuosa
Productividad laboral y valor agregado
Si América Latina no es capaz de aumentar
las inversiones, la diversificación, la productividad y el empleo, no se
logrará promover la movilidad social para aumentar y consolidar la clase media.
La democracia será frágil y el bienestar social no será generalizado.
Vuelvo a repetirlo…repetita iuvant.
Me permito preguntarles: ¿cómo se va a garantizar un proceso democrático con
igualdad y reducción de la pobreza? Entonces me responderán: “hoy, en ese
contexto, para salir, usted expanda la demanda, sea keynesiano y va a ver que
va salir” y “no se olvide, distribuya y aumente la presión fiscal”.
Sí, pero sin consolidar las capabilities tecnológicas, las instituciones,
las cadenas de valor, y sin construir una industria diversificada, la solución
es efímera. Atención que una industria requiere de tiempo, de tiempo
real e histórico.
Es imposible que esa demanda me
permita aumentar ese proceso de reindustrialización que necesito. Y ese es el
tema fundamental, las dos componentes son necesarias para que el proceso de
desarrollo se expanda y consolide un proceso democrático progresista. Son pocos
los países a nivel regional que están logrando un proceso de este tipo.
Y voy al otro punto. Voy a ser cruel
sobre esto. ¿Puedo mantener un proceso de apertura democrática con una
formación bruta de capital como la que tiene la región, entorno al 19, 18 por
ciento? Corea, que hizo el catching-up, sigue manteniendo un 30% de
formación bruta de capital. Europa, que tiene un nivel de ingreso más alto –que
es tres veces el de América Latina–, tiene una formación bruta de capital que
es cinco o seis puntos del PBI más alta que la de América Latina. Y América
Latina sigue con una formación bruta de capital baja y con una productividad
estancada.
Ahora les pregunto. En esta
condición, por más que redistribuya: ¿cómo hago para garantizar un proceso
democrático con crecimiento, una mejor distribución y una reducción de la
pobreza? Es imposible lograrlo, al menos que se quiera distribuir la pobreza.
Este debate no está presente en
Argentina, ni en el resto de la región. Mientras que en los demás países del
Norte Global se están preocupando por aumentar la inversión, transformar la
economía y generar un incremento de productividad que soporte y mejore el welfare state.
Y cierro con esto. Uno puede pensar,
como imagino piensan muchos, que quiere tener una democracia donde todos tengan
los mismos derechos, las mismas libertades, las mismas oportunidades, etcétera.
¿Pero ese tipo de modelo se logra en qué economías? Se logra en las economías
que han logrado tener elevada inversión, alta productividad y un sostenido
crecimiento. Donde el sistema productivo y tecnológico distribuye
endógenamente.
Necesidad de políticas industriales y sociales
activas/complementarias
(crecimiento de la productividad y gasto social)
Éste es un tema que no se pone sobre
la mesa, que no se discute. No hay economía que lo haya logrado sin estas
condiciones: la europea, no hablemos de la coreana, ni de la china, ni de la
americana durante el proceso del auge de la política industrial de Hamilton (y
cómo crecieron en productividad) y todas después de la Segunda Guerra Mundial.
Pero la región latinoamericana sigue
estando estancada mientras los demás avanzan. Ahora, hay un debate dentro del
progresismo que se mueve en la lógica del “Keynesianismo-Igualitario”. ¿Me
alcanza con aumentar el gasto social, redistribuir el ingreso y aumentar la
presión fiscal? ¿Con eso lo logro? ¿O estas políticas, sin una genuina
reindustrialización, son contraproducentes?
No hay economía que no haya logrado
eso sin un aparato productivo, industrial y tecnológico importante. ¿Y saben lo
que me parece? Que mientras el debate en América Latina se da entre ortodoxia y
el progresismo tipo “Keynesianismo-Igualitario”, las economías del Norte Global
se mueven hacia un modelo heterodoxo donde la parte industrial de generación de
capabilities y la reindustrialización ya es un
hecho. Tienen políticas e instrumentos para cada sector, para cada actividad,
para cada empresa. Las actividades que se promueven son las que generan empleo
y productividad. Se necesitan políticas activas, selectivas y un modelo mucho
más complejo y activo de lo que fue la política industrial hasta el día de hoy.
Entonces, estamos en este momento
crítico, llegando a un proceso político importante que es festejar 40 años de
democracia, después de lo dramático que fue para nosotros el golpe de estado.
Mientras estamos en esto, los invitaría a incursionar en otros países de la
región y se van a dar cuenta de las condiciones similares de este ciclo
económico y político. Hay un impasse en la región, mientras en el Norte
Global ya se están moviendo en modo mucho más pragmático con una política de Estado fundamentada dentro una
lógica que comprende la complejidad económica y, sin temor, se fundamenta en el
pensamiento evolutivo, estructuralista y keynesiano. El debate en este momento
político a nivel regional sigue siendo atrasado, mirando el ombligo, mirando al
pasado, mirando a una revancha en lo político, más que mirando el futuro que
viene.
Entonces diría que uno festejaría muy
bien los 40 años pensando en lo que va a pasar en el mundo, en qué política hay
que llevar a cabo para reindustrializarse (aumentar la productividad,
diversificar los sectores, tener nuevos trabajos, nueva tecnologías) y cómo
instrumentarla estratégicamente teniendo en cuenta su complementariedad y
consistencia temporal con otras políticas económicas y sociales. Es difícil
garantizar o tener controladas las fuertes inestabilidades que estamos viviendo
sin asumir que el progresismo y la heterodoxia a la hora de actuar tienen vínculos,
trade-offs y regularidades que
tiene que respetar.